導(dǎo)讀：

在存量提質(zhì)城市化階段，權(quán)益市場至關(guān)重要，它決定了更新動力能否持續(xù)。地方政府不僅要盡量推高本地不動產(chǎn)的估值，還應(yīng)借助RWA等區(qū)塊鏈技術(shù)，推動不動產(chǎn)的資產(chǎn)數(shù)字化，將物業(yè)產(chǎn)權(quán)、租金收益等轉(zhuǎn)化為可交易、可分割的數(shù)字憑證，激活存量資產(chǎn)的流動性。此舉不僅能拓寬融資渠道，降低居民參與更新的門檻，還可以實現(xiàn)多方共擔(dān)成本、共享增值收益的機(jī)制——趙燕菁。

趙燕菁

廈門大學(xué)建筑與土木工程學(xué)院、廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院雙聘教授，上海市決策咨詢委員會委員。曾任中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院副總規(guī)劃師、廈門市規(guī)劃局局長、規(guī)劃委員會主任等職。

趙教授是中國城市更新論壇的老朋友，在2022年底，他將多年研究和工作實踐經(jīng)驗?zāi)Y(jié)在一起，推出了《大崛起：中國經(jīng)濟(jì)的增長與轉(zhuǎn)型》學(xué)術(shù)暢銷書。

關(guān)于城市更新，城市規(guī)劃主要關(guān)注“應(yīng)該做什么” 這一問題，而對于怎樣做，特別是“錢從哪里來”的關(guān)注不夠?！安唤鉀Q橋或船的問題，過河就是一句空話?！?“資金從哪里來”是城市更新首先要解決的問題，而解決資金的獲得方式，在很大程度上決定了更新的模式。

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增量時代的融資模式

回答這個問題之前，我們先看一下過往對于這個問題是怎樣處理的。中國城市的不動產(chǎn)分為私有和公有兩部分。經(jīng)歷了長達(dá)三十年的計劃經(jīng)濟(jì)和“社會主義改造”，真正意義的“私有”物業(yè)在城市中的占比已經(jīng)很少。城市里大部分不動產(chǎn)都是“公有”的。這就決定了早期城市更新都是由公共部門即政府主導(dǎo)的。

政府的財政資金主要有四個來源：稅收收入、基金收入、社保收入和國企運營收入。其中，國企運營收入收入很少、社保收入入不敷出、稅收收入只能維持運轉(zhuǎn)，只有以賣地為主要來源的基金收入是地方政府真正的“可支配收入”，這也就決定了城市更新的資金來源主要是賣地收入。無論是更新基礎(chǔ)設(shè)施、增加公共服務(wù)，還是改造老舊小區(qū)和城中村，主要的資金都源于土地——不是用土地抵押貸款，就是直接賣地融資。

在城市增量擴(kuò)張階段，土地的資金來源基本有保障。特別是在房地產(chǎn)有強(qiáng)大需求的城市，土地收入幾乎為地方政府的所有投資（包括城市更新）提供了必要的資金。按照土地融資的模式，城市更新第一件事就是賣地。賣地的方法有兩種，一種是異地，一種是就地。比如寬窄巷子的改造資金就是異地融資，通過出讓另一塊土地的收入為征拆和改造融資。而更多的更新項目采用的是就地模式，即俗稱的“增容”，通過增加同一塊用地的容積率來獲得更高的土地收益。

由于土地是按照容積率出讓的，理論上講，只要容積率足夠高，總能覆蓋城市更新所需的拆遷和建安成本。而容積率則由城市規(guī)劃依據(jù)“技術(shù)規(guī)定”給定，除了象征性的規(guī)劃方案費，容積率的增加幾乎沒有任何成本。因此，如何使規(guī)劃部門給出更高的容積率，就成為城市更新實現(xiàn)財務(wù)平衡的關(guān)鍵。按照增容的融資模式，城市更新必定是“成片改造”，沒有整片的拆除，增容的目標(biāo)就無法實現(xiàn)。

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存量時代的融資模式

這一看上去簡單而有效的融資模式，在城市化從增量階段轉(zhuǎn)入存量階段突然變得失靈。由于城市人口停止擴(kuò)張，特別是房價下跌，“房地產(chǎn)供求關(guān)系發(fā)生重大改變”。房地產(chǎn)銷售困難，庫存增加，土地出讓越來越困難。通過賣地為城市更新融資變得不再可行。城市更新必須探索新的融資模式。這種新的融資模式就是自主更新。

城市化從增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提效階段會同時發(fā)生兩個變化，一是房地產(chǎn)迅速收縮，土地不再是大規(guī)模融資的有效工具；二是城市的“業(yè)主”不再是改革開放初期地方政府一家獨大的局面。通過“房改”、落實政策，特別是房地產(chǎn)大爆發(fā)，城市大量的物業(yè)產(chǎn)權(quán)已經(jīng)分散到不同的社會主體。這兩個變化同時決定了原來依靠政府土地融資、大拆大建的更新模式，必須轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽繕I(yè)主（即產(chǎn)權(quán)人）為自己的物業(yè)進(jìn)行融資的自主更新模式。

用會計的語言，自主更新的過程就是重建自己資產(chǎn)負(fù)債表的過程。計劃經(jīng)濟(jì)時代，業(yè)主就是政府，自主更新就是政府主導(dǎo)的成片開發(fā)，征拆被計入成本；市場經(jīng)濟(jì)時代，業(yè)主是私人市場主體通過增容、大拆大建的改造模式，本質(zhì)上是通過政府負(fù)債向私人業(yè)主轉(zhuǎn)移資產(chǎn)。顯然，這種更新模式只能用來“作秀”，其在財務(wù)上是不可持續(xù)的。

那么為什么許多已完成的更新案例都是政府出資或依賴高額的政府補(bǔ)貼？一個重要的原因就是，私人業(yè)主認(rèn)為政府推動征拆是為了融資，既然是政府融資，拆遷補(bǔ)償就應(yīng)計入政府成本。在增量擴(kuò)張階段，征拆服務(wù)于公共服 務(wù)設(shè)施建設(shè)，這一觀點不無道理，事實上，政府的拆遷也是按照市場補(bǔ)償?shù)摹?span textstyle="" style="-webkit-tap-highlight-color:transparent;margin:0px;padding:0px;outline:0px;max-width:100%;box-sizing:border-box !important;overflow-wrap:break-word !important;font-weight:bold;">但在存量提效階段，政府已經(jīng)無法通過增容融資，更新純粹是為了提升業(yè)主自己物業(yè)的價值，這時城市更新的資產(chǎn)負(fù)債表里就沒有了政府的位置，政府也就失去了主導(dǎo)更新的財務(wù)能力。

·0·3·

業(yè)主出資的可能和必要

私人市場主體會接受自己出資更新物業(yè)嗎？如果征、拆依然是政府重置產(chǎn)權(quán)的主要途徑，那么私人市場主體肯定不愿意自己出資。因此，讓居民意識到政府不會為非公共利益項目的征拆買單，乃是私人業(yè)主愿意自己出資更新物業(yè)的前提。隨著城市化進(jìn)入存量階段，市場主體已經(jīng)意識到靠賣地支持的政府征拆模式已經(jīng)難以為繼，居民就有可能愿意出資更新自己的物業(yè)。

原因有二：第一，隨著城市公共服務(wù)完善，所有物業(yè)會不斷升值，但與此同時，建筑實體卻不斷折舊、老化，蛻變?yōu)槌鞘兄械摹袄稀⑵?、小”，改造前、后的市場價值差額如果大于改造的建安成本，居民就有動力自主出資。顯然，這個差額越大，市場主體自主更新的動力就越強(qiáng)。如果這個差額和建安成本接近，業(yè)主就會選擇在市場購買新的物業(yè)而不是改造老的物業(yè)。第二，隨著城市擴(kuò)展，原有物業(yè)的位置雖然沒變，但其區(qū)位會發(fā)生重大改變。如果這種改變帶來更高的潛在價值，更新就成為捕獲這些潛在價值的主要途徑。比如，隨著交通的改善，原來物業(yè)的承載力提高，業(yè)主就可以通過增容（補(bǔ)繳地價）獲得這部分增值；或者由于周邊服務(wù)改善，增加新的功能也變得有利可圖，業(yè)主就可以通過擴(kuò)大物業(yè)用途捕獲新增的區(qū)位價值。

顯然，收益減去成本的余額越大，業(yè)主自主更新的動力就越強(qiáng)。這樣自主更新問題就轉(zhuǎn)化為如何擴(kuò)大更新收益和減少更新成本。城市存量資產(chǎn)的業(yè)主非常復(fù)雜，中央政府（如軍事）、地方政府（如公園、學(xué)校等），有企業(yè)，也有居民。無論是誰，更新的動力都可以追溯到這個余額。下面以居住物業(yè)為例，分析如何提高城市自主更新的動力。

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自主更新的價值來源

4.1 擴(kuò)大更新的收益

一是改善宏觀環(huán)境。改造以后的物業(yè)價值，首先取決于物業(yè)所在城市的存量不動產(chǎn)市場。如果二手房市場交投活躍，預(yù)期房價上升，所在城市房價越高，改造后的物業(yè)價值也就越高。中央要求房地產(chǎn)“止跌回穩(wěn)”，就是要為存量自主更新提供必要的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。因為二手房交易的價格會給包括“老、破、小”在內(nèi)的所有存量房“定價”。

二是改善微觀品質(zhì)。就算物業(yè)的區(qū)位、面積甚至用途沒有任何改變，只要住房的品質(zhì)能夠迭代升級，改造后的物業(yè)依然可以有更高的價值。如果原來沒有電梯的加裝了電梯，原來沒有獨立廚衛(wèi)的增加了獨立的廚衛(wèi)，原來沒有供氣、供暖的增加了供氣、供暖，原來多層集合的住宅變成獨門獨院“一戶建”，都可以使改造前、后的物業(yè)形成巨大的價值落差。

4.2 減少改造成本

改造成本包括直接成本和間接成本兩部分。直接成本即所謂的建安成本。由于存量建筑多位于已經(jīng)建成的街區(qū)，改造對場地和周邊環(huán)境（施工噪聲、垃圾運輸?shù)龋┑囊蟾?，往往需要特殊的施工工藝和技術(shù)（如裝配式建筑）。這就需要有一套適應(yīng)更新特點的工藝技術(shù)。如果建安成本過高或工期過長，就會抑制業(yè)主更新的動力。

但真正令業(yè)主望而卻步的成本還是改造過程中的間接成本。首先，與產(chǎn)權(quán)單一的“一戶建”不同，集合式產(chǎn)權(quán)在中國物業(yè)中的占比很高，僅僅是讓共同業(yè)主一致同意就是一項巨大的工程。其次是周轉(zhuǎn)。由于從拆遷到最后交鑰匙，動輒需要1～2年甚至更長時間，這對于只有一套住宅的大部分居民而言是一項極大的負(fù)擔(dān)，對于高齡老人尤其如此。換房和換車最大的差別就在這里。

除此之外，還有各種各樣的政策障礙。由于現(xiàn)有的供地政策、技術(shù)指標(biāo)、報批程序都是為增量擴(kuò)張量身定制的。一旦自主更新超出裝修范疇，幾乎每往前走一步都會涉嫌“違章”。歷史遺留的各類產(chǎn)權(quán)問題都會在更新過程中顯現(xiàn)出來。因此，從政府主導(dǎo)的大拆大建到居民主導(dǎo)的自主更新，絕不是簡單的建造方法的改變，而是整個資產(chǎn)管理體系的轉(zhuǎn)變。

特別需要指出的是，大部分自主更新的政策和制度障礙來自規(guī)劃與土地部門，來自主管更新的住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門的反而很少。城市更新中這種“主動輪”和“被動輪”分離的設(shè)計，進(jìn)一步增加了降低制度成本的難度。只要相關(guān)政策、法規(guī)不進(jìn)行系統(tǒng)性的再設(shè)計，業(yè)主自主更新很可能從頭到尾都是“違章”。每一個障礙都會消磨所剩不多的自主更新動力。解決這一難題的方法就是像在房地產(chǎn)領(lǐng)域引入開發(fā)商作為中介一樣引入更新的“服務(wù)商”。由專業(yè)服務(wù)商協(xié)調(diào)業(yè)主與業(yè)主、業(yè)主與政府、業(yè)主與設(shè)計師、業(yè)主與營造商之間的復(fù)雜關(guān)系，并整合技術(shù)、資金與 政策資源，從而降低自主更新的間接成本。

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自主更新的金融工具

居民有了動力，下一步就是籌資。改造后的收益大于成本，并不解決業(yè)主改造之前沒錢改造的難題。即使未來收益可觀，前期資金缺口仍會卡住多數(shù)普通家庭。很多居住在“老、破、小”的居民，其物業(yè)價值數(shù)百萬，改造后價值可能翻倍，但因手頭現(xiàn)金流捉襟見肘難以實施更新。這些居民往往只有一套居所，無法在市場套現(xiàn)為自主更新融資，而有限的養(yǎng)老金要用來覆蓋日常開銷和醫(yī)療支出，難以騰挪出大額資金投入改造。這些名義上的“百萬富翁”，實際上連更新的幾十萬都拿不出來，這也是很多更新不得不依賴政府大額補(bǔ)助的重要原因。

解決這個問題就要借助現(xiàn)代金融體系，通過抵押、貸款、審批等環(huán)節(jié)的創(chuàng)新，將居民名義上的財富盤活，為居民自主更新融資。理論上，在城市里擁有居所的人，沒有一個 是“窮人”，哪怕住在“老、破、小”里面，也很可能坐擁幾十萬甚至上百萬的資產(chǎn)。這些資產(chǎn)大部分都是符合抵押條件的優(yōu)良資產(chǎn)。只要金融系統(tǒng)能夠認(rèn)可這些資產(chǎn)的價值，提供低門檻、長期限、靈活還款的專項更新貸款，居民便可用未來增值的預(yù)期“撬動”當(dāng)下改造的資金。

例如一座價值100萬元的“老、破、小”，改造成本為30萬元，預(yù)期升值至150萬元，若銀行提供七成抵押貸款，居民即可獲得70萬元授信，足可覆蓋改造支出。剩余資金壓力小，且增值部分足以覆蓋利息并提升居住品質(zhì)。關(guān)鍵在于金融機(jī)構(gòu)是否愿意創(chuàng)新評估模型，將更新潛力納入信貸考量。隨著城市化增量的結(jié)束，銀行貸款需求急劇減少，自主更新很有可能取代房地產(chǎn)，成為銀行業(yè)務(wù)的下一個“藍(lán)?！?。

對于那些現(xiàn)金流收入連利息也無法負(fù)擔(dān)的業(yè)主，政府也可以通過特殊目的公司SPV（Special Purpose Vehicle）為居民提供融資，在物業(yè)繼承或交易時，由下一個業(yè)主償付。作為一種長期且穩(wěn)定的資產(chǎn)，住房價值遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過更新成本，即使長期抵押也是非常安全的資產(chǎn)。一旦形成良性循環(huán)，自主更新便不再依賴政府“輸血”，而是由市場機(jī)制推動，真正實現(xiàn)從“被動等待”到“主動更新”的轉(zhuǎn)變。

在房地產(chǎn)價值比較低的三、四線城市，即使能把直接成本和間接成本壓到最低，也還有可能做不到資產(chǎn)升值大于更新成本。例如，一座價值20萬元的“老、破、小”，需要花費30萬元改造，還不如加一點錢買一個價值40萬元的新商品房。這些地方的居民更新的意愿就會很低，如何在低價值區(qū)域激發(fā)更新動力，需重構(gòu)“成本—收益”模型，即增加價值和分?jǐn)偝杀尽?/span>

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案例與實踐

6.1 增加價值

如果一個新手機(jī)價格比舊手機(jī)貴，有舊手機(jī)的人還愿不愿意買？答案一定是肯定的。為什么？因為迭代后的新手機(jī)和舊手機(jī)的價值完全不同。住房也一樣。房子的價值不僅是面積的函數(shù)，也是房子的功能性、舒適度、智能化水平和社區(qū)配套的綜合體現(xiàn)。如果新房子能迭代升級（如加裝電梯、供暖、煤氣、智能家居和適老化改造等），即使在房產(chǎn)價值較低的城市，也能顯著提升居住價值與資產(chǎn)的溢價空間。

例如，克拉瑪依市老城區(qū)采用的“騰挪”方案就是一種有效的更新模式。克拉瑪依和大部分三、四線城市一樣，房地產(chǎn)價格和建安成本相差不大，加上國企傳統(tǒng)，什么都依賴“單位”，居民自主更新的意愿不高。克拉瑪依市沒有采用動員居民就地拆除的模式，而是在附近先選擇一塊空地，按照“老、破、小”的戶型面積建好新的回遷房，再將居民“騰挪”至新居，而原址拆除后再建設(shè)成為另一棟“老、破、小”的“騰挪房”。通過逐棟改造，實現(xiàn)整個小區(qū)的更新。這一模式最大程度地減少了就地拆除改造的周轉(zhuǎn)時間，降低了過渡期間對居民生活的干擾。

克拉瑪依市和大部分高緯度城市一樣，為了滿足日照，老城區(qū)建筑密度很低，小區(qū)以四、五層為主，小區(qū)容積率在1左右。針對這一特點，新的騰挪住房在用地不增加的條件下，從原來的多層住宅，改為2層為主的低層住宅，底層有庭院，頂層有露臺。雖然面積與原來相當(dāng)，卻是新一代住宅，按照面積計算的價值遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)的多層住宅。加上老城區(qū)學(xué)區(qū)房和成熟社區(qū)，新的住房仍然引起老舊住房業(yè)主的極大興趣。

6.2 分?jǐn)偝杀?/span>

在很多低價值城區(qū)，不僅居民沒有錢，“老、破、 小”也沒有抵押的價值，這時就需要引入外部資金與政策支持共同分?jǐn)偝杀尽?/span>一個可行的模式就PPP（Public- Private Partnership），由政府和居民共同出資為城市更新融資。這個模式與政府只有投入沒有回報不同，政府在更新后也可以形成可經(jīng)營性的資產(chǎn)，實現(xiàn)政府的長遠(yuǎn)收益和其他政策目標(biāo)。

一個成功的例子就是喀什老城的改造。2010年開始改造時，喀什的房地產(chǎn)價格遠(yuǎn)低于建安成本，商品房新房售價為1000元/平方米。為了解決老城區(qū)抗震等問題，改造采取了政府與居民合作的自主更新模式。在總投資75.47億元中，中央政府出資占27%，地方政府占 30%，居民自籌占34%，其他占9%。雖然政府出資占了 57%，但通過更新后形成的旅游資產(chǎn)和商業(yè)物業(yè)，政府獲得了長期的運營收益。

根據(jù)2019年的統(tǒng)計，改造后核心區(qū)的商鋪數(shù)量達(dá)3290戶，是改造前的4倍多，實現(xiàn)直接就業(yè)人數(shù)超過9000 人，間接就業(yè)人數(shù)近50,000人，老城區(qū)外圍片區(qū)商鋪數(shù)量由1284戶增至4316戶，實現(xiàn)就業(yè)人數(shù)26,964人，商鋪年均收入由2.4萬元增至5.6萬元，人均年收入由0.6萬元增至1.4萬元，2019年全年喀什接待游客1517.25萬人次，旅游收入為152.13億元，其中，喀什古城景區(qū)接待游客970.87萬人次。突發(fā)公共衛(wèi)生事件結(jié)束后，喀什古城游客量增長更加迅猛，2024年，喀什古城前三季度累計接待游客3731萬人次，同比增長25.9%。其中，第一季度就爆發(fā)了424%的增速，到8月單日最高達(dá)游客接待量達(dá)14萬人次。

在喀什改造中，政府投資雖然巨大，但政府超額實現(xiàn)了城市更新最主要的目標(biāo)，創(chuàng)造了大量的就業(yè)。相當(dāng)于和居民共同打造了一個高流量的文旅小鎮(zhèn)（政府出錢、居民出地）。相較于那些花費巨資打造的文旅小鎮(zhèn)，喀什古鎮(zhèn)的投資收益遠(yuǎn)超預(yù)期。政府不僅通過后續(xù)旅游運營獲得了穩(wěn)定的現(xiàn)金流，還極大地提升了城市形象與社會治理效能。居民財產(chǎn)增值、生活條件改善，形成可持續(xù)的良性循環(huán)。

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結(jié) 語

存量時代的城市不只是有居住功能，為更新融資的模式也一定是千變?nèi)f化的，但其基本原則是一致的，即業(yè)主（產(chǎn)權(quán)所有者）應(yīng)當(dāng)是更新出資的主體。增量時代，政府“大包大攬”，通過房地產(chǎn)融資的模式已難以為繼。存量時代，政府更多地扮演引導(dǎo)者與賦能者的角色，通過政策支持、資源整合和制度創(chuàng)新，“撬動”市場力量參與更新。其中，通過金融工具盤活沉淀資產(chǎn)，實現(xiàn)資金閉環(huán)，至關(guān)重要。

城市規(guī)劃和自然資源管理部門不應(yīng)把自己的工作局限于更新的設(shè)計方案上，而是要從資產(chǎn)運營的全生命周期管理視角出發(fā)，深度參與更新項目的融資、實施與后續(xù)價值分配機(jī)制設(shè)計。在存量提質(zhì)城市化階段，權(quán)益市場至關(guān)重要，它決定了更新動力能否持續(xù)。地方政府不僅要盡量推高本地不動產(chǎn)的估值，還應(yīng)借助RWA等區(qū)塊鏈技術(shù)，推動不動產(chǎn)的資產(chǎn)數(shù)字化，將物業(yè)產(chǎn)權(quán)、租金收益等轉(zhuǎn)化為可交易、可分割的數(shù)字憑證，激活存量資產(chǎn)的流動性。此舉不僅能拓寬融資渠道，降低居民參與更新的門檻，還可以實現(xiàn)多方共擔(dān)成本、共享增值收益的機(jī)制。通過鏈上透明化的確權(quán)與分配機(jī)制，為業(yè)主自主更新提供合格的抵押品。

注：本文來源上海大學(xué)上海城市更新與可持續(xù)發(fā)展研究院，《今日風(fēng)采 城市更新》2025年第二期特稿