碳排放權(quán)交易制度作為市場配置資源的創(chuàng)新手段，成為國家推進(jìn)生態(tài)文明體制改革的重大舉措（圖1）。七試點(diǎn)的陸續(xù)啟動，標(biāo)志著我國碳交易從政策規(guī)劃走向了實(shí)踐，并逐步從試點(diǎn)走向全國（圖2）。

圖1 建立全國碳市場的重大意義

圖2 全國碳市場建設(shè)進(jìn)程

2017年底全國碳市場正式啟動，盡管初期僅納入發(fā)電行業(yè)，但碳交易覆蓋總量已躍居世界首位。毋庸置疑，中國碳市場的運(yùn)行效果將對全球應(yīng)對氣候變化和低碳發(fā)展產(chǎn)生重大影響。

一、政策體系：

我國碳排放權(quán)交易政策體系分為頂層設(shè)計、配套細(xì)則與技術(shù)規(guī)范三部分（圖3-5）。頂層設(shè)計主要解決政府及參與主體權(quán)利、 責(zé)任和義務(wù)方面的法律問題；配套細(xì)則主要從各個要素層面解決碳交易相關(guān)方的法律問題；技術(shù)文件則規(guī)定了相關(guān)方參與碳交易 的行為標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范。

圖3 我國碳市場政策體系

2014年12月，國家發(fā)改委發(fā)布《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》（下簡稱《暫行辦法》），為全國碳市場建設(shè)提供了法律基礎(chǔ)以及管理框架。此后，黨中央、國務(wù)院的一系列重大決策中也進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了碳排放權(quán)交易機(jī)制建設(shè)的重要性。2015年4月25日，中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，明確提出“建立節(jié)能量、碳排放權(quán)交易制度，深化交易試點(diǎn)，推動建立全國碳排放權(quán)交易市場”。2016年3月，《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出“建立健全碳排放權(quán)初始分配制度，推動建設(shè)全國統(tǒng)一的碳排放交易市場，實(shí)行重點(diǎn)單位碳排放報告、核查、核證和配額管理制度，健全統(tǒng)計核算、評價考核和責(zé)任追究制度，完善碳排放標(biāo)準(zhǔn)體系”，碳市場建設(shè)成為了“十三五”期間落實(shí)國家綠色發(fā)展理念的具體抓手之一。

目前我國碳市場的建立和運(yùn)行遵循的是《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》?！稌盒修k法》是第一部國家層面碳市場法規(guī)，明確了國家碳市場建設(shè)的制度框架和管理體系,對各主管部門的管理和職能進(jìn)行了相應(yīng)的安排。 根據(jù)《暫行辦法》，全國碳市場將采取兩級管理模式，中央政府統(tǒng)籌規(guī)劃，地方政府協(xié)同配合（圖4、表1）。在覆蓋范圍、 配額分配等方面，地方被賦予較大的自主權(quán)和靈活度（圖5）。

圖4 全國碳市場分級管理體系

表1 管部門和地方主管部門的

圖5 地方政府在全國碳市場中的自主權(quán)

由于《暫行辦法》屬于國務(wù)院部門規(guī)章，沒有行政許可設(shè)定權(quán)，對核查機(jī)構(gòu)或控排企業(yè)違法違規(guī)行為處罰力度有限?；谔寂欧艡?quán)交易的特殊性和全國統(tǒng)一市場的復(fù)雜性，我國碳市場迫切需要更高層級的的立法，從法律上明確碳排放權(quán)交易主管部門的職責(zé)范圍，明確碳排放權(quán)的屬性，明晰參與各方的權(quán)利與義務(wù)，對違法違規(guī)行為制定強(qiáng)有力的處罰手段，確保市場機(jī)制切實(shí)發(fā)揮作用，促進(jìn)市場制度健康穩(wěn)定發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)控制溫室氣體排放的目標(biāo)。

2017年12月，全國碳排放交易體系啟動工作電視電話會議召開，《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》（下簡稱《建 設(shè)方案》）同步印發(fā)，標(biāo)志著全國碳市場正式啟動，《建設(shè)方案》以“穩(wěn)中求進(jìn)”為原則，提出了全國碳市場建設(shè)的“三步走”戰(zhàn)略， 在發(fā)電行業(yè)基礎(chǔ)上，未來將進(jìn)一步考慮其他高耗能、高排放行業(yè)，“成熟一個行業(yè)，納入一個行業(yè)”，逐步擴(kuò)大市場覆蓋范圍。同時，《建設(shè)方案》作為當(dāng)前和今后一段時期我國碳市場建設(shè)的指導(dǎo)性文，明確了全國的碳市場建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)，即“三大制度” 和“四大系統(tǒng)”建設(shè)。需要重點(diǎn)建設(shè)的制度包括：MRV制度、配額管理制度、以及市場交易的相關(guān)制度。四個支撐系統(tǒng)則包括： 碳排放的數(shù)據(jù)報送系統(tǒng)、碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)、碳排放權(quán)交易系統(tǒng)以及結(jié)算系統(tǒng)。（圖6）

圖6 全國碳市場建設(shè)步驟及重點(diǎn)任務(wù)

四、全國碳市場建設(shè)進(jìn)展：

制度建設(shè)方面。2015年以來，國家主管部門組織力量在《暫行辦法》基礎(chǔ)上，研究制定了《碳排放權(quán)交易管理條例》并上 報至國務(wù)院審議，在2016年被列為立法計劃預(yù)備項目，目前正在加快推動出臺。與此同時，“碳排放核查管理辦法”、“碳排 放交易和注冊登記系統(tǒng)管理辦法”、“碳排放配額總量設(shè)定和分配技術(shù)指南”等相關(guān)配套規(guī)章和技術(shù)規(guī)范也正在積極籌備中。

配額分配方面。國家主管部門組織研發(fā)了電力、鋼鐵、有色、石化、化工、建材、造紙和航空行業(yè)的重點(diǎn)排放單位配額分配方法及全國碳市場配額總量設(shè)定方法，編制了《全國碳排放權(quán)配額總量設(shè)定與分配方案》，已于2016年底獲國務(wù)院批準(zhǔn)。以發(fā)電行業(yè)為例，主管部門委托支撐機(jī)構(gòu)根據(jù)發(fā)電機(jī)組的裝機(jī)容量和類型、生產(chǎn)條件、燃料品種等，研發(fā)了11條二氧化碳排放基準(zhǔn)線。 2017 年 4-5 月，在國家發(fā)展改革委組織下，就電力、電解鋁、水泥行業(yè)重點(diǎn)排放單位排放配額分配方法在四川、江蘇兩省進(jìn)行了試算和培訓(xùn)，并根據(jù)試算結(jié)果對配額分配方法進(jìn)一步修改完善。

數(shù)據(jù)報送方面。目前，國家主管部門已經(jīng)出臺了24個行業(yè)溫室氣體排放核算和報告指南，分別于2016年1月和2017年12 月組織了兩輪數(shù)據(jù)報送工作。特別是在組織第二輪數(shù)據(jù)報送工作中，對重點(diǎn)排放單位制定和實(shí)施碳排放監(jiān)測計劃提出了明確要求， 這些技術(shù)規(guī)范基本滿足了現(xiàn)階段全國碳市場重點(diǎn)排放單位碳排放核算和報告需求，下一步將根據(jù)使用情況進(jìn)行修訂完善。另外， 國家主管部門還出臺了排放數(shù)據(jù)核查的參考指南和相關(guān)規(guī)定指導(dǎo)數(shù)據(jù)報送，目前正在研究制定第三方核查機(jī)構(gòu)管理辦法和信用聯(lián)合懲戒規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范核查工作。

系統(tǒng)建設(shè)方面。目前，與排放數(shù)據(jù)報送相關(guān)的“企業(yè)溫室氣體排放數(shù)據(jù)直報系統(tǒng)的研究及建設(shè)”項目正由國家氣候戰(zhàn)略中心牽頭承擔(dān)，現(xiàn)已完成系統(tǒng)總體架構(gòu)、業(yè)務(wù)流程、數(shù)據(jù)流向、網(wǎng)絡(luò)拓?fù)涞群诵脑O(shè)計工作。注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)則分別由湖北省和上海市牽頭承建，北京、天津、重慶、廣東、江蘇、福建和深圳共同參與建設(shè)和運(yùn)營。國家主管部門負(fù)責(zé)制定這兩個系統(tǒng)的管理辦法與技術(shù)規(guī)范，并會同相關(guān)部門實(shí)施監(jiān)管。

自愿減排市場方面。國家溫室氣體自愿減排交易注冊登記系統(tǒng)已于2015年1月上線運(yùn)行。截至2017年3月，經(jīng)公示審定的溫室氣體自愿減排項目累計已達(dá)2871個，備案項目1047個，實(shí)際減排量備案項目約400個，備案減排量約7200萬噸CO2 當(dāng)量 （tCO2 e）。為進(jìn)一步規(guī)范溫室氣體自愿減排項目開發(fā)、審定和減排量核證，提高管理效率，2017年3月，國家發(fā)改委發(fā)布《CCER 暫緩受理備案申請公告》，暫緩受理溫室氣體自愿減排交易方法學(xué)、項目、減排量、審定與核證機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)備案申請，并著手組織修訂《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，為盡早將CCER納入全國碳市場創(chuàng)造條件。

全國碳市場建設(shè)已進(jìn)入“快軌道”，碳市場將承擔(dān)溫室氣體減排最重要的角色，包括準(zhǔn)入門檻下降、企業(yè)數(shù)量大幅增加、配 額分配進(jìn)一步收緊等。未來幾年全國碳市場將擔(dān)負(fù)起兩個重任：一是擴(kuò)大碳交易體系的覆蓋范圍，實(shí)現(xiàn)更大幅度的溫室氣體排放； 二是保持碳價的穩(wěn)定上升趨勢，刺激低碳技術(shù)的投資與應(yīng)用。下一步將以本次機(jī)構(gòu)改革應(yīng)對氣候變化職能轉(zhuǎn)隸生態(tài)環(huán)境部門為契機(jī)，按照生態(tài)環(huán)境部關(guān)于“打通一氧化碳和二氧化碳”改革方向，全國碳市場建設(shè)將重點(diǎn)研究落實(shí)碳排放控制與大氣污染的協(xié)同 治理，保障應(yīng)對氣候變化各項任務(wù)的落實(shí)。