導讀：此篇文章是中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院高級研究員、中國宏觀經(jīng)濟論壇（CMF）主要成員秦虹發(fā)表在《學習時報》上的主要內(nèi)容。她認為，立足當前實際，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展理念的關(guān)鍵在于摒棄過去“重開發(fā)輕維護、重形態(tài)輕功能、重建設(shè)輕內(nèi)容”的增量思維，擺脫傳統(tǒng)房地產(chǎn)開發(fā)路徑依賴。當前城市更新中出現(xiàn)的項目效益不高、短暫網(wǎng)紅化、群眾認可度低、空間大量閑置、模式難以持續(xù)等問題，根源皆在于仍沿用外延擴張邏輯推進存量更新，尚未實現(xiàn)發(fā)展理念的根本轉(zhuǎn)型。

秦虹

現(xiàn)任中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院高級研究員、城市更新研究中心主任。國務(wù)院政府特殊津貼專家。2011-2019年曾任住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心主任。第十八屆中央政治局第十次集體學習主講人。

建立可持續(xù)的城市更新模式，本質(zhì)是對城市發(fā)展規(guī)律的尊重與順應。一方面，應以“漸進式更新”替代“激進式拆建”，避免因劇烈改造導致城市功能斷檔與文化記憶消失，推動城市在有機傳承中持續(xù)煥發(fā)活力，尤其要注意防范“更新性破壞”。另一方面，應倡導“系統(tǒng)協(xié)同更新”替代“單一維度改造”，遵循城市系統(tǒng)協(xié)同共生規(guī)律，將社會公平、經(jīng)濟活力、文化傳承、生態(tài)保護與空間優(yōu)化統(tǒng)一納入更新框架，實現(xiàn)多目標平衡推進。從根本上說，構(gòu)建可持續(xù)更新模式，是通過主動順應城市發(fā)展規(guī)律，在動態(tài)調(diào)整中持續(xù)優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)、提升城市品質(zhì)、賡續(xù)城市文脈，實現(xiàn)城市活力與秩序、發(fā)展與保護的有機統(tǒng)一，最終建設(shè)宜業(yè)、宜居、宜樂、宜游人民城市。

未來，需創(chuàng)新政策、金融、運營支持體系，構(gòu)建城市可持續(xù)更新新模式。當前，各地高度重視城市更新工作，許多地方推出了一攬子工程項目，但實踐中仍普遍面臨項目推進碎片化、資金壓力突出、長期運營薄弱等非可持續(xù)性挑戰(zhàn)。破解這些困境，亟須立足城市發(fā)展客觀規(guī)律，破解現(xiàn)實治理難題，緊扣高質(zhì)量發(fā)展要求，聚焦長遠價值實現(xiàn)，系統(tǒng)構(gòu)建以政策為引領(lǐng)、金融為支撐、運營為核心的可持續(xù)更新新模式。

形象而言，城市更新如同升級一臺復雜的舊電腦，并非是簡單更換“硬件”（大拆大建），而是通過“重寫代碼”（優(yōu)化規(guī)劃理念與設(shè)計）、“升級編譯器”（創(chuàng)新治理模式與運營機制）、“安裝新系統(tǒng)”（提升結(jié)構(gòu)與文化內(nèi)核），在保留城市原有底層架構(gòu)即歷史文脈與空間肌理的基礎(chǔ)上，植入新產(chǎn)業(yè)、新功能、新服務(wù)等“模塊”，最終實現(xiàn)整體效能躍升，煥發(fā)城市持久活力。其中，政策、金融、運營方面的創(chuàng)新，正是打造適配城市更新需求的支持系統(tǒng)。

一是構(gòu)建三級貫通、彈性適應的政策體系。現(xiàn)有政策體系多圍繞新增建設(shè)設(shè)立，城市更新政策尚處于初期構(gòu)建階段，難以有效支撐存量更新的復雜需求。突出表現(xiàn)為：宏觀指導性要求多而實施細則少，如容積率獎勵等政策缺乏可操作路徑；關(guān)鍵政策缺失，如工商業(yè)用地使用權(quán)人提前申請續(xù)期的政策尚未明確；部門條塊分割導致統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足，難以滿足片區(qū)統(tǒng)籌更新的整體性要求。

因此，需建立“國家指引——城市立法——項目授權(quán)”三級聯(lián)動機制，不斷推動政策創(chuàng)新。國家層面出臺頂層設(shè)計與方向性指引，明確底線與激勵方向；城市層面通過地方立法形成具體、有法可依的實施規(guī)則；項目層面則應賦予實施主體充分的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)限，鼓勵在守正基礎(chǔ)上依法實現(xiàn)突破性創(chuàng)新。唯有實現(xiàn)宏觀、中觀、微觀政策的有效貫通，才能為更新項目掃清制度障礙，避免“合規(guī)性”風險和陷入“違建”困境，保障其合法、順暢推進。

二是構(gòu)建周期匹配、風險共擔的資金支持體系。城市更新項目普遍具有投資規(guī)模大、回報周期長、收益不確定性高等特點。傳統(tǒng)以財政投入和債權(quán)融資為主的資金供給模式難以適應其綜合性、長周期的發(fā)展需求。在城市更新中，財政資金具有不可替代的引導與托底作用，應重點投向民生保障、公益設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)修復等具有強正外部性的領(lǐng)域。然而，過度依賴財政投入不僅會加重公共支出壓力，也難以支撐更新工作的規(guī)?；?、可持續(xù)推進。因此，需要充分發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿效應，充分發(fā)揮其對社會資本的引導與撬動作用。

片區(qū)統(tǒng)籌更新是平衡規(guī)劃指標與投入產(chǎn)出的重要路徑。通過片區(qū)統(tǒng)籌更新增加文化和產(chǎn)業(yè)運營空間，社會資本能夠獲取持續(xù)穩(wěn)定收益，但也需構(gòu)建與之匹配的新型投融資模式，減稅降費，推動從以債權(quán)為主向股債結(jié)合、長期資本引領(lǐng)方向轉(zhuǎn)型。關(guān)鍵在于建立“投資基金化、更新信貸化、運營證券化”的全周期資金循環(huán)體系，形成“投、融、管、退”閉環(huán)機制。具體而言，應系統(tǒng)引導多元金融主體協(xié)同發(fā)力，政策性金融機構(gòu)重點支持啟動期和培育期項目，提供期限匹配、成本合理的長期穩(wěn)定資金；商業(yè)銀行與信托機構(gòu)則可參與具備穩(wěn)定現(xiàn)金流的成熟項目；保險資金等長期資本可通過股權(quán)、債權(quán)、物權(quán)等方式配置中長期優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。同時，應積極推動類REITs（不動產(chǎn)投資信托基金）、公募REITs（公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金）、CMBS（商業(yè)房地產(chǎn)抵押貸款支持證券）等證券化工具的規(guī)范發(fā)展與擴募應用，為更新資金提供市場化退出通道，增強資本流動性與再投資能力。

唯有構(gòu)建政府引導、市場主導、多元參與、風險共擔的可持續(xù)資金支持體系，才能根本改變當前過度依賴財政投入的局面，有效破解城市更新中啟動資金短缺、自主更新動力欠缺、社會資本參與度不高等核心瓶頸，實現(xiàn)資金的良性循環(huán)與項目自我造血，保障城市更新行動持續(xù)、規(guī)?；七M。

三是以多元共治驅(qū)動價值提升，實現(xiàn)可持續(xù)運營。城市更新的可持續(xù)，不僅依托政策與金融支持，更在于建立高質(zhì)量、精細化、可持續(xù)的長期運營機制。運營創(chuàng)新是確保更新成果得以延續(xù)并持續(xù)創(chuàng)造價值的核心環(huán)節(jié)，其目標在于推動城市在經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境等多維度實現(xiàn)整體價值提升，最終建成創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市。

在運營層面，應從以下維度系統(tǒng)推進：經(jīng)濟上，通過功能重構(gòu)與產(chǎn)業(yè)導入，激發(fā)內(nèi)生動力，增強城市長期競爭力；社會上，補齊公共服務(wù)設(shè)施短板，促進社會公平與社區(qū)融合；文化上，推行“全域保護+活化利用”，推動文化遺產(chǎn)有機融入當代生活；環(huán)境上，推廣綠色改造與生態(tài)修復，助力城市低碳轉(zhuǎn)型與生態(tài)韌性提升；技術(shù)上，運用數(shù)字技術(shù)、新材料與智慧手段，提高運維效率；治理上，建立全流程公眾參與機制與利益平衡機制，構(gòu)建多元共治格局。

居住空間、公共空間、產(chǎn)業(yè)空間等不同類型的更新，在運營重點與模式上存在顯著差異，需因地制宜、分類施策。以居住空間更新為例，我國先后經(jīng)歷了以棚戶區(qū)改造為代表的地產(chǎn)開發(fā)模式和以老舊小區(qū)改造為代表的改善提升模式。今年8月，中共中央、國務(wù)院出臺的《關(guān)于推動城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》明確提出，要“支持老舊住房自主更新、原拆原建”，為居住類更新提供了新的政策依據(jù)與制度創(chuàng)新方向。

“自主更新、原拆原建”的更新模式，關(guān)鍵在于構(gòu)建人民城市理念下的多元共治框架：政府從“主導者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖y(tǒng)籌者”、規(guī)則制定者和服務(wù)者，明確規(guī)劃底線與政策框架，搭建協(xié)商平臺，強化制度供給與過程監(jiān)管；企業(yè)從“逐利者”轉(zhuǎn)向“合作者”，從短期逐利轉(zhuǎn)向長期合作共贏，與社區(qū)形成共生關(guān)系；居民從“旁觀者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮步ㄕ摺?，從被動接受轉(zhuǎn)向主動參與，在全流程中發(fā)揮建議、監(jiān)督與共建作用；專業(yè)力量從“設(shè)計者”轉(zhuǎn)向“賦能者”，協(xié)助居民凝聚共識、優(yōu)化方案，提升更新的科學性與可接受度。如，為解決建筑抗震安全與居住品質(zhì)問題，新疆喀什古城項目在完全保留歷史格局與風貌的基礎(chǔ)上，建立“政府投入基礎(chǔ)設(shè)施、居民出資房屋重建”的共建機制，各級政府投入約50億元用于基礎(chǔ)設(shè)施整體提升，居民自籌25億元用于自有房屋重建，所有住戶實行“一戶一圖紙”的個性化設(shè)計，基本保留原有99條街巷格局，由專業(yè)機構(gòu)統(tǒng)一運營維護。更新后的古城不僅延續(xù)了傳統(tǒng)生活氛圍與文化活力，還吸引了旅游、文創(chuàng)等新業(yè)態(tài)，形成居住、產(chǎn)業(yè)、文化、公共服務(wù)融合的復合功能區(qū)。以此為范，未來城中村和其他老舊住房更新并非只有“全部拆除、房地產(chǎn)主導”的單一路徑，通過構(gòu)建政府引導、居民主體、專業(yè)支撐、市場參與的多元共治機制，完全可以在維系原有社會結(jié)構(gòu)與文化特質(zhì)的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)空間提質(zhì)、產(chǎn)業(yè)升級與價值提升的有機統(tǒng)一。

本文來源學習時報