中國(guó)城鎮(zhèn)化正在轉(zhuǎn)折點(diǎn)上

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，中國(guó)城鎮(zhèn)化率（即居住在城市的人口比例）在2024年已達(dá)到67%，在過去45年里保持了每年超過1%的增長(zhǎng)速度。這種由國(guó)家政策強(qiáng)力推動(dòng)的、快速和大規(guī)模的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，被稱為歷史上最大規(guī)模定居城鎮(zhèn)的實(shí)驗(yàn)。最新的國(guó)家政策文件重申了“以人為本的城市化”理念，這是2014年發(fā)布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》中提出的一個(gè)關(guān)鍵原則。這種措辭的延續(xù)強(qiáng)調(diào)了中國(guó)城市化過程中政策方向的重大轉(zhuǎn)變--從土地驅(qū)動(dòng)的發(fā)展轉(zhuǎn)向優(yōu)先考慮民生福祉，從追求數(shù)量轉(zhuǎn)向優(yōu)先考慮城市發(fā)展的質(zhì)量。

這一轉(zhuǎn)變正在兩個(gè)相互交織的“達(dá)峰”背景下展開。首先，中國(guó)人口已進(jìn)入下降階段，2022年達(dá)到14億的峰值后開始減少。與此同時(shí)，未完全融入城市的“流動(dòng)人口”，即從農(nóng)村地區(qū)遷移到城市（鎮(zhèn)）但未獲得正式城市戶籍的農(nóng)民工數(shù)量也開始減少。這些人在過去十年里一直是新增城市人口的主要來(lái)源，但其中超過1億人已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)檎匠鞘芯用?，而且有部分人則在經(jīng)濟(jì)放緩后返回了農(nóng)村老家。其次，曾經(jīng)推動(dòng)城市GDP增長(zhǎng)的城市擴(kuò)張和房地產(chǎn)開發(fā)潮現(xiàn)在已經(jīng)失去了動(dòng)力。幾家主要房地產(chǎn)企業(yè)已經(jīng)破產(chǎn)，許多城市現(xiàn)在面臨財(cái)政緊張或債務(wù)水平上升的問題?？傮w而言，這些趨勢(shì)使得傳統(tǒng)的擴(kuò)張導(dǎo)向、土地驅(qū)動(dòng)的城鎮(zhèn)化模式越來(lái)越難以維持。

值得注意的是，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》實(shí)施所取得的成就也意味著政策的重心正在轉(zhuǎn)移。該規(guī)劃于2014年3月發(fā)布，旨在促進(jìn)城鎮(zhèn)化作為持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力，同時(shí)引導(dǎo)走向更可持續(xù)的道路。它為城鎮(zhèn)化設(shè)定了戰(zhàn)略方向和具體目標(biāo)，涵蓋城鎮(zhèn)化率、教育和醫(yī)療等社會(huì)服務(wù)供給、住房和基礎(chǔ)設(shè)施、可再生能源、綠色建筑、空氣質(zhì)量等廣泛領(lǐng)域。在一系列政策和實(shí)施措施的協(xié)同下，該規(guī)劃一直是推動(dòng)中國(guó)城鎮(zhèn)化的總體指導(dǎo)原則。十年過去了，結(jié)果如何，又出現(xiàn)了哪些新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇？雖然在過去10年中，要從諸多其它潛在混雜因素中甄別出該規(guī)劃的因果影響的研究有限，但探索該規(guī)劃強(qiáng)調(diào)的指標(biāo)趨勢(shì)仍然很有價(jià)值。

中國(guó)快速城鎮(zhèn)化10年的成就與透視

《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》設(shè)定的大多數(shù)定量目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，甚至超額完成。國(guó)家城鎮(zhèn)化率增加了超過10個(gè)百分點(diǎn)，主要驅(qū)動(dòng)有相鄰農(nóng)村地區(qū)發(fā)展并隨后融入城區(qū)，以及戶籍制度的進(jìn)一步放寬（戶口是一種限制農(nóng)村地區(qū)人口向城市流動(dòng)的戶籍登記制度，尤其是在中小城市中）。

基礎(chǔ)設(shè)施可能是發(fā)生最顯著變化的領(lǐng)域。城市住房存量大幅增加，從城市地區(qū)人均不到15平方米增加到超過25平方米。截至2023年，中國(guó)超過94%的新建建筑被歸類為綠色建筑。根據(jù)美國(guó)綠色建筑委員會(huì)（負(fù)責(zé)監(jiān)督能源與環(huán)境設(shè)計(jì)先導(dǎo)（LEED）評(píng)級(jí)系統(tǒng)的非政府組織）的最新報(bào)告，中國(guó)已連續(xù)九年在LEED認(rèn)證年度前十國(guó)家和地區(qū)排行榜上名列第一。

隨著住房需求接近飽和，城市建設(shè)的熱潮開始減弱，政策重點(diǎn)正在轉(zhuǎn)向城市更新和升級(jí)。當(dāng)前的關(guān)鍵優(yōu)先事項(xiàng)包括修復(fù)2000年前建造的老舊城市住宅區(qū)，改善新形成的城中村（這些地方通常由剛進(jìn)城的農(nóng)民工居住，缺乏足夠的公共服務(wù)和安全基礎(chǔ)設(shè)施），以及有針對(duì)性地更換老化的燃?xì)夤艿?。與此同時(shí)，由于其對(duì)農(nóng)地流失的影響，曾經(jīng)是主要關(guān)注點(diǎn)的土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)在政策議程中降低了重要性。

城市間的高速鐵路網(wǎng)從2014年的10,000公里增長(zhǎng)到2024年的48,000公里。現(xiàn)在的高鐵長(zhǎng)度約占中國(guó)鐵路總長(zhǎng)度的30%，占世界高速鐵路網(wǎng)絡(luò)的80%。在基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)張的同時(shí)，政府越來(lái)越重視推廣可再生能源和交通系統(tǒng)的脫碳。值得注意的是，山東省--中國(guó)北方最大的能源消費(fèi)省份之一--在2022年至2024年期間對(duì)煤炭發(fā)電的依賴從80%降低到60%，這主要通過投資海上風(fēng)能實(shí)現(xiàn)。

到2023年底，電動(dòng)公交車占據(jù)中國(guó)公共巴士車輛的近70%。與此同時(shí)，新能源汽車（NEV）普及并激增。根據(jù)中國(guó)國(guó)家發(fā)改委數(shù)據(jù)，新能源汽車在2021年占總車輛銷售量的14.8%，到2024年上升到47.6%--并在該年下半年超過50%。

城市內(nèi)部環(huán)境質(zhì)量有了顯著改善。例如，過去十年中，中國(guó)城市的大氣環(huán)境質(zhì)量有明顯改善。年平均PM2.5濃度從2013年的66μg/m3下降到2023年約30μg/m3，達(dá)到國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。在北京，生態(tài)環(huán)境局的數(shù)據(jù)顯示，重度污染天數(shù)從2013年的58天下降到2024年的僅2天，同時(shí)破紀(jì)錄地取得290天的優(yōu)良空氣質(zhì)量（PM2.5 < 35μg/m3）記錄，為空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)開始以來(lái)最多的優(yōu)良空氣質(zhì)量天數(shù)。這種顯著改善，盡管低于世界衛(wèi)生組織15μg/m3的標(biāo)準(zhǔn)，但仍然是多項(xiàng)措施與工程實(shí)施協(xié)同努力的結(jié)果，包括減少建筑揚(yáng)塵、加速普及電動(dòng)汽車、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和實(shí)施全面的城市環(huán)境管理策略。

隨著與氣候變化相關(guān)災(zāi)害的增多，增強(qiáng)城市韌性成為優(yōu)先事項(xiàng)。關(guān)于海綿城市倡議有效性的證據(jù)已經(jīng)出現(xiàn)--這是2015年啟動(dòng)的一項(xiàng)中國(guó)國(guó)家計(jì)劃，旨在通過增加城市森林、濕地、綠色屋頂?shù)染G色基礎(chǔ)設(shè)施，以及透水鋪裝來(lái)增強(qiáng)城市防洪韌性。作為海綿城市試點(diǎn)城市的深圳已投資超過100億美元（主要來(lái)自公共資金，輔以公私合作），在46%的城市區(qū)域?qū)崿F(xiàn)綠色基礎(chǔ)設(shè)施和透水鋪裝覆蓋。數(shù)據(jù)顯示，在2017年和2020年相似的3天強(qiáng)降雨事件中，洪水發(fā)生區(qū)數(shù)量減少了38%。深圳現(xiàn)在的目標(biāo)是將海綿基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋率擴(kuò)大到80%。其它城市也觀察到類似的益處，包括重度洪澇減少以及與公共健康和社會(huì)福祉相關(guān)的附帶益處。然而，盡管有這些令人鼓舞的成果，擔(dān)憂依然存在。這項(xiàng)倡議需要大量的前期投資，關(guān)于海綿城市承受極端降雨事件能力的問題仍然存在，以及如透水表面堵塞等技術(shù)挑戰(zhàn)。

在社會(huì)方面，成效看起來(lái)更為復(fù)雜。首先，在推進(jìn)“以人為本”的城市治理方面取得了顯著進(jìn)展。諸如12345市民服務(wù)熱線這樣的平臺(tái)已在北京等城市建立，以確保及時(shí)回應(yīng)公眾投訴并強(qiáng)化政府問責(zé)制。然而，在提高地方治理的問責(zé)制和透明度方面還有很長(zhǎng)的路要走，尤其是考慮到普遍存在的對(duì)一些地方官員（從村長(zhǎng)到市長(zhǎng)皆如此）腐敗的擔(dān)憂。另外，互聯(lián)網(wǎng)接入的普及，結(jié)合遠(yuǎn)程醫(yī)療系統(tǒng)的發(fā)展，也促進(jìn)了獲取醫(yī)療服務(wù)的改善--使農(nóng)村和縣級(jí)中小城市的患者能夠訪問和網(wǎng)診擁有先進(jìn)醫(yī)學(xué)知識(shí)和技術(shù)的省級(jí)醫(yī)院。然而，遠(yuǎn)程教育的類似進(jìn)展取得的成果還很有限。盡管連接性提高，但在獲取優(yōu)質(zhì)教育資源方面仍然存在相當(dāng)大的差距，使城鄉(xiāng)教育差距成為最顯著和持久的不平等表現(xiàn)形式之一。

中國(guó)城鎮(zhèn)化面對(duì)的挑戰(zhàn)、風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)遇

展望未來(lái)，持續(xù)和新出現(xiàn)的挑戰(zhàn)與風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)遇密不可分。其中最重要的是需要提供足夠且令人滿意的工資收入的城市就業(yè)機(jī)會(huì)。許多前農(nóng)民工建筑工人已經(jīng)轉(zhuǎn)入網(wǎng)約配送服務(wù)等崗位，但隨著年齡增長(zhǎng)，他們有限且往往不匹配的技能使得很難獲得穩(wěn)定、高收入的就業(yè)。近年來(lái)青年失業(yè)率激增，甚至影響到大學(xué)畢業(yè)生?？焖侔l(fā)展的技術(shù)，如無(wú)人機(jī)配送系統(tǒng)和制造業(yè)及家政服務(wù)行業(yè)中機(jī)器人的預(yù)期廣泛使用，可能會(huì)減少傳統(tǒng)服務(wù)部門的勞動(dòng)力需求，這都要求就業(yè)和勞動(dòng)力發(fā)展有創(chuàng)新的方法。相反，城市人口的快速老齡化可能帶來(lái)新的發(fā)展增長(zhǎng)機(jī)會(huì)，特別是在醫(yī)療保健和養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)。

城鄉(xiāng)差距依然存在，許多農(nóng)村地區(qū)的土地使用效率低下現(xiàn)象普遍存在。但是，農(nóng)村地區(qū)的活力對(duì)城市的長(zhǎng)期繁榮至關(guān)重要。最近的研究表明，通過綜合些同方法，更高水平的城鎮(zhèn)化可以同時(shí)支持糧食安全并提高農(nóng)村農(nóng)民的收入。近年來(lái)，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲直接促進(jìn)了農(nóng)村收入增加，這一趨勢(shì)可能會(huì)隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)而持續(xù)存在。促進(jìn)人員雙向流動(dòng)也至關(guān)重要。除了將農(nóng)民工融入城市結(jié)構(gòu)外，鼓勵(lì)受過高等教育的年輕人在農(nóng)村地區(qū)追求創(chuàng)業(yè)，無(wú)論是在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)外，都有助于彌合城鄉(xiāng)差距。隨著戶口制度的持續(xù)放寬，以及在一些沿海和富裕地區(qū)，城市居民身份不再被視為特權(quán)資產(chǎn)，因?yàn)檎咴絹?lái)越偏向農(nóng)村振興，這一愿景可能變得更加可實(shí)現(xiàn)。

隨著中國(guó)城市在全球價(jià)值鏈中的上升，產(chǎn)業(yè)在不太有利的貿(mào)易和地緣政治環(huán)境中，面臨越來(lái)越多的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，使經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整成為緊迫的優(yōu)先事項(xiàng)。然而，中國(guó)東部和西部中國(guó)之間的持續(xù)區(qū)域差距，可能帶來(lái)獨(dú)特的機(jī)遇。隨著西部地區(qū)迅速定位為可再生能源生產(chǎn)核心低區(qū)，如甘肅省白銀市和新疆維吾爾自治區(qū)烏魯木齊市等城市正在努力吸引和發(fā)展人工智能等能源密集型產(chǎn)業(yè)以及數(shù)字經(jīng)濟(jì)部門。同時(shí)，東部沿海地區(qū)持續(xù)的高能源需求可能創(chuàng)造一個(gè)以高壓輸電基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展為中心的新增長(zhǎng)領(lǐng)域。最近的貿(mào)易和地緣政治緊張局勢(shì)，反而可能有利于分布式可再生能源系統(tǒng)的擴(kuò)展和減排。針對(duì)出口下降，中央政府已經(jīng)干預(yù)，將原本用于國(guó)際貿(mào)易的太陽(yáng)能電池板轉(zhuǎn)向在農(nóng)村和城市地區(qū)的大規(guī)模部署，并得到政府補(bǔ)貼的支持。這一政策干預(yù)有可能加速中國(guó)的低碳轉(zhuǎn)型。

城市間過度競(jìng)爭(zhēng)和同質(zhì)化的趨勢(shì)值得關(guān)注。許多城市追求重疊的愿景和目標(biāo)，往往導(dǎo)致資源利用效率和效益低下，表現(xiàn)為過度建設(shè)和超過實(shí)際需求的基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)。據(jù)估計(jì)，就當(dāng)前和近期的人口需求而言，目前的房屋存量約為6億棟，包含約30%的盈余。盡管如此，在北京、上海和深圳等大都市，居民住房負(fù)擔(dān)能力仍然是一個(gè)關(guān)鍵挑戰(zhàn)。迫切需要開發(fā)新機(jī)制，將盈余住房重新用于滿足低收入群體的需求。應(yīng)鼓勵(lì)地方政府采用創(chuàng)新的、因地制宜的方法，反映其獨(dú)特的文化名片和歷史遺產(chǎn)，同時(shí)也要符合各自的環(huán)境和資源稟賦。

研究表明，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，中國(guó)自然災(zāi)害的脆弱性呈線性下降，即受災(zāi)害影響人口總數(shù)和經(jīng)濟(jì)損失減少的占比明顯減少。研究還強(qiáng)調(diào)了手機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)連接的普及，實(shí)現(xiàn)了災(zāi)害的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和早期預(yù)警系統(tǒng)的發(fā)展，大大減少了城市地區(qū)對(duì)氣候變化相關(guān)災(zāi)害的暴露。隨著城市日益互聯(lián)互通并變得相互依存，努力在網(wǎng)絡(luò)化的城市系統(tǒng)中建立功能性韌性已非常重要。

在全球快速城鎮(zhèn)化中，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和成就在某些方面可以被認(rèn)為是領(lǐng)先的基準(zhǔn)。中國(guó)克服挑戰(zhàn)的經(jīng)驗(yàn)為全球南方快速城鎮(zhèn)化的國(guó)家提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。盡管在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)背景獨(dú)特，但一個(gè)突出的關(guān)鍵教訓(xùn)是中國(guó)廣泛使用政策實(shí)驗(yàn)來(lái)識(shí)別可行且有效的解決方案，并有支持成功做法推廣的機(jī)制。但也有明顯的陷阱，比如應(yīng)盡可能避免許多中國(guó)城市所見的嚴(yán)重環(huán)境退化，優(yōu)先考慮發(fā)展速度而非民生福祉可能造成持久的挑戰(zhàn)。中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)還表明，通過快速城鎮(zhèn)化發(fā)展和采用替代技術(shù)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展是可能的。

總之，雖然中國(guó)的城鎮(zhèn)化預(yù)計(jì)在未來(lái)十年內(nèi)將繼續(xù)推進(jìn)，但近幾十年這種快速、引人注目的轉(zhuǎn)變時(shí)代可能正在接近尾聲。未來(lái)的重點(diǎn)是進(jìn)行更深層次、更全面的轉(zhuǎn)變--一個(gè)涉及城市高質(zhì)量發(fā)展的結(jié)構(gòu)性、社會(huì)性和環(huán)境復(fù)雜性的轉(zhuǎn)變。在下一階段相互交織的挑戰(zhàn)、風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)遇之間找到正確的行動(dòng)方向，對(duì)于實(shí)現(xiàn)中國(guó)城市夢(mèng)的全部承諾至關(guān)重要。